Opinión preliminar respecto de los Decretos emitidos por el Titular del Ejecutivo Federal que suprim


A los Núcleos Agrarios de los Estados de:

Campeche, Durango, Guerrero, Guanajuato, Hidalgo, Jalisco, Estado de México, Michoacán, Nayarit, Oaxaca, Puebla, Querétaro, San Luis Potosí, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Zacatecas.

Titulares de concesiones y/o asignaciones, otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor de los decretos publicados en el Diario Oficial de la Federación, emitidos por el Titular del Ejecutivo Federal, de fecha seis de junio de 2018.

Profesionistas y Técnicos al servicio de la Propiedad Social en México.

Presente:

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El observatorio agrario asociación civil, organización de la sociedad civil organizada para la defensa y vigilancia del régimen social de propiedad en México, emite una opinión preliminar con relación a los diez decretos dictados por el Titular del Ejecutivo Federal, en los que resuelve, sobre la base de la “UTILIDAD PUBLICA”, suprimir vedas en nueve regiones hidrológicas y establece zonas de reserva de aguas nacionales superficiales, para usos domésticos, público urbano y ambiental o para la conservación ecológica; decretando el desconocimiento de las concesiones y asignaciones anteriores a los decreto que no estén vigentes o estén afectadas de suspensión, revocación o extinción y permitiendo la explotación, uso y APROVECHAMIENTO de aguas no comprometidas con las reservas. Decretos publicados en el Diario Oficial de la Federación, el día 6 de junio de 2018, la que realizamos conforme a lo siguiente:

A.- Antecedentes de sector:

  1. El Régimen Social de Propiedad en México, está constituido por poco más de 32,000 núcleos agrarios, titulares de poco más de 102 millones de hectáreas que representa el 51.4 % del total del territorio nacional.[1]

  2. En el régimen social de propiedad se encuentra poco más del 55% del total de la superficie forestal; en este mismo contexto, el 60% de las Selvas y Bosques nacionales están en tierras ejidales y comunales.[2]

  3. Poco más de 11,000 núcleos agrarios se pueden clasificar como forestales, en su carácter de titulares de aproximadamente 60 millones de hectáreas con cobertura vegetal.[3]

  4. Los volúmenes de agua nacionales concesionados y asignados a los usuarios para usos consuntivos (agrícola, abastecimiento público, industria auto abastecida y termoeléctricas), el 61.1% proviene de fuentes superficiales (que son materia de los decretos en estudio) y, el 38.9 % proviene de aguas subterráneas. Del volumen total concesionado el 76.3% se destina a la agricultura.[4]

  5. A 2015 están concesionados poco mas 65,359 hm³ para uso agrícola. Comprendidos en 312,053 títulos Inscritos en el Registro Público de Derechos de Agua. No obstante, no existe información estratificada de la cantidad de concesiones y asignaciones de aguas superficiales cuya titularidad sea de núcleos ejidales y comunales[5].

  6. En total, el sector agropecuario nacional representa el 3.6% de producto interno bruto.

  7. Poco más del 27% del total de la población mexicana vive en zonas rurales.

  8. El 37.5 % de los ejidos y comunidades agrarias, presenta serias dificultades para su desarrollo por la carencia de infraestructura y por la inadecuada base tecnológica.[6]

  9. El 10% del territorio nacional ha sido concesionado a empresas mineras, de las cuales el 68% son extranjeras.

  10. 230 grupos Empresariales Mineros son titulares de 1036 Títulos aprovechamiento de agua, que les permite un volumen casi 437 millones de metros cúbicos anuales (algo así como el consumo de agua de los habitantes de los estados de Nayarit, Baja California Sur, Colima y Campeche juntos).[7]

B.- REFORMA AL ARTICULO 4º CONSTITUCIONAL, derecho al agua y ley general del aguas.

1.- Con fecha ocho de febrero de dos mil doce por medio de Publicación en el Diario Oficial de la Federación, el Titular del Ejecutivo Federal expide el Decreto de reforma del Artículo 4º Constitucional, el cual modifica el párrafo quinto y adiciona un sexto párrafo de la letra par queda de la siguiente forma:

“Artículo 4o. ...

...

...

...

Toda persona tiene derecho a un medio ambiente sano para su desarrollo y bienestar. El Estado garantizará el respeto a este derecho. El daño y deterioro ambiental generará responsabilidad para quien lo provoque en términos de lo dispuesto por la ley.

Toda persona tiene derecho al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible. El Estado garantizará este derecho y la ley definirá las bases, apoyos y modalidades para el acceso y uso equitativo y sustentable de los recursos hídricos, estableciendo la participación de la Federación, las entidades federativas y los municipios, así como la participación de la ciudadanía para la consecución de dichos fines.

2.- En este Decreto, el cual deriva de un proceso legislativo de Modificación Constitucional, en su tercer transitorio, ordena al CONGRESO DE LA UNIÓN la emisión de la LEY GENERAL DE AGUAS, en un plazo de 360 días, lo que fue incumplido por el Poder Legislativo.

C.- Estructura de los decretos en Estudio:

No obstante que el Titular del Ejecutivo basa sus Decretos de carácter reglamentario en el INTERÉS PUBLICO y LA UTILIDAD PUBLICA, los actos contenidos en ellos implican la reglamentación respecto de:

  • La distribución y EL MANEJO DE RECURSOS HÍDRICOS de las NUEVE REGIONES hídricas más importantes del país , que contienen poco más mas 55% del total de las aguas superficiales nacionales;

  • además por decreto, el Ejecutivo resuelve DESCONOCER CONCESIONES, ASIGNACIONES y DERECHOS DE AGUA que no estén vigentes o estén afectados de suspensión, revocación o extinción;

  • El Ejecutivo permite que las aguas no comprometidas por medio de las reservas, podrán usarse, explotarse, y provecharse por medio de concesiones y asignaciones.

  • LOs efecto de estos decretos y los actos que de ellos SURJAN, seran vigentes hasta por 50 años;

Estos temas y las vigencias dada su profundidad y efectos, no son materia de un decreto del ejecutivo y son de exclusiva COMPETENCIA DEL PODER LEGISLATIVO, que DEBERÁN de resolverse con la EMISIÓN de la ley general de aguas, en los TÉRMINOS así acordados por la SOBERANÍA.

Por método y para efectos del presente estudio, los diez decretos materia del presente estudio, medularmente cuentan con la misma estructura y son del contenido siguiente:

1.- Consideraciones:

  • Expresa las facultades del Ejecutivo para reglamentar la extracción y utilización de aguas de propiedad nacional, establecer vedas, en aras del interés público.

  • Identifica la Subregión hidrológica objeto del decreto.

  • Expresa los acuerdos que actualizan la disponibilidad media anual de aguas nacionales superficiales, de conformidad con la norma oficial mexicana NOM-011-CONAGUA-2015

  • Refiere a que la Comisión Nacional del Agua realizó estudios técnicos para identificar la situación integral de la subregión hidrológica.

  • Refiere que la Comisión Nacional del Agua dio participación a los usuarios organizados.

  • Identifica los decretos que establecen áreas naturales protegidas de carácter federal y estatal.

2.- Decreto:

  • Los primeros dos artículos declaran de utilidad pública a la gestión integrada de los recursos hídricos superficiales, suprimiendo las vedas.

  • El tercer artículo declara de utilidad pública la gestión integrada de los recursos hídricos superficiales, estableciendo zonas de reserva parcial de aguas nacionales superficiales para destinarse al uso ambiental o para la conservación ecológica en la Cuenca que se refiere.

  • En la mayor parte de ellos en el artículo cuarto, establece que las concesiones o asignaciones otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor del presente decreto, serán reconocidas siempre que el título esté vigente y no se haya incurrido en causas de suspensión, revocación o extinción.

  • En la mayor parte de ellos en el artículo quinto se establece que los volúmenes disponibles no comprometidos por medio de la reserva parcial, se podrán explotar, usar o aprovechar mediante título de concesión o ASIGNACIÓN, PREVIAMENTE emitido por la autoridad del agua en los términos de lo previsto por la ley de aguas nacionales y su reglamento, atendiendo la disponibilidad media anual de las aguas superficiales y conforme al orden de presentación.

D.- Identificación de las áreas objeto del decreto:

En forma preliminar, sobre la base de la información contenida en cada uno de los decretos; las Regiones hidrológicas en donde se suprimen las vedas y se establecen reservas de agua para uso ambiental, se identifican en las siguientes imágenes:

Regiones Hidrológicas materia de los decretos: 12.- Lerma- Santiago, 14 Rio Ameca, 15 Costa Jalisco, 19 Costa Grande de Guerrero, 20 Costa Chica de Guerrero, 26 San Fernando Soto La Marina, 26 Panuco, 28 Papaloapan, 30 Grijalva -Usumacinta. (elaboración propia con información de CONABIO)

D.- OPINIONES preliminares:

1.- De conformidad con el decreto de fecha 18 de enero del 2012, que modifica el artículo Cuarto constitucional en su párrafo quinto y adiciona el párrafo sexto, que consagran central mente, el derecho a un medio ambiente sano, así como también el derecho al acceso, disposición y saneamiento del agua para el consumo personal y doméstico.

El reformado articulo 4o Constitucional establece que "El Estado garantizará este derecho y la ley definirá las bases, apoyos y modalidades para el acceso y uso equitativo y sustentable de los recursos hídricos", Y TALES ACTOS CON MATERIA DE LA LEY GENERAL DE AGUAS, Y NO DE DECRETOS DEL EJECUTIVO.

De tal suerte que, dada la Reforma Constitucional y estando pendiente la emisión de la ley reglamentaria 4º Constitucional reformado en materia de agua; los temas abordados por los decretos, son de la exclusiva competencia del Legislativo y de la ley que resulte de la modificación Constitucional.

2.- Ahora bien, Los decretos en estudio, declaran de utilidad pública (es decir, intervención directa del estado para el cumplimiento de sus funciones), la gestión integrada de recursos hídricos superficiales.

Al respecto la Ley de Aguas Nacionales define en su artículo tercero fracciones XXVIII y XXIX los conceptos de “ y “ de la forma siguiente:

“XXVIII. "Gestión del Agua": Proceso sustentado en el conjunto de principios, políticas, actos, recursos, instrumentos, normas formales y no formales, bienes, recursos, derechos, atribuciones y responsabilidades, mediante el cual coordinadamente el Estado, los usuarios del agua y las organizaciones de la sociedad, promueven e instrumentan para lograr el desarrollo sustentable en beneficio de los seres humanos y su medio social, económico y ambiental, (1) el control y manejo del agua y las cuencas hidrológicas, incluyendo los acuíferos, por ende su distribución y administración, (2) la regulación de la explotación, uso o aprovechamiento del agua, y (3) la preservación y sustentabilidad de los recursos hídricos en cantidad y calidad, considerando los riesgos ante la ocurrencia de fenómenos hidrometeorológicos extraordinarios y daños a ecosistemas vitales y al medio ambiente. La gestión del agua comprende en su totalidad a la administración gubernamental del agua;

XXIX. "Gestión Integrada de los Recursos Hídricos": Proceso que promueve la gestión y desarrollo coordinado del agua, la tierra, los recursos relacionados con éstos y el ambiente, con el fin de maximizar el bienestar social y económico equitativamente sin comprometer la sustentabilidad de los ecosistemas vitales. Dicha gestión está íntimamente vinculada con el desarrollo sustentable. Para la aplicación de esta Ley en relación con este concepto se consideran primordialmente agua y bosque;”

En este mismo sentido, la Ley de Aguas Nacionales en vigor, en su artículo 14 bis 5, , a saber:

“ARTÍCULO 14 BIS 5. Los principios que sustentan la política hídrica nacional son:

  1. El agua es un bien de dominio público federal, vital, vulnerable y finito, con valor social, económico y ambiental, cuya preservación en cantidad y calidad y sustentabilidad es tarea fundamental del Estado y la Sociedad, así como prioridad y asunto de seguridad nacional;

  2. La gestión integrada de los recursos hídricos por cuenca hidrológica es la base de la política hídrica nacional;

  3. La gestión de los recursos hídricos se llevará a cabo en forma descentralizada e integrada privilegiando la acción directa y las decisiones por parte de los actores locales y por cuenca hidrológica;

  4. Los estados, Distrito Federal, municipios, consejos de cuenca, organizaciones de usuarios y de la sociedad, organismos de cuenca y "la Comisión", son elementos básicos en la descentralización de la gestión de los recursos hídricos;

  5. La atención de las necesidades de agua provenientes de la sociedad para su bienestar, de la economía para su desarrollo y del ambiente para su equilibrio y conservación; particularmente, la atención especial de dichas necesidades para la población marginada y menos favorecida económicamente;

  6. Los usos del agua en las cuencas hidrológicas, incluyendo los acuíferos y los trasvases entre cuencas, deben ser regulados por el Estado;

  7. El Ejecutivo Federal se asegurará que las concesiones y asignaciones de agua estén fundamentadas en la disponibilidad efectiva del recurso en las regiones hidrológicas y cuencas hidrológicas que correspondan, e instrumentará mecanismos para mantener o reestablecer el equilibrio hidrológico en las cuencas hidrológicas del país y el de los ecosistemas vitales para el agua;

  8. El Ejecutivo Federal fomentará la solidaridad en materia de agua entre los estados, Distrito Federal, municipios, entre usuarios y entre organizaciones de la sociedad, en las distintas porciones de las cuencas, subcuencas y microcuencas, con el concurso de consejos y organismos de cuenca;

  9. La conservación, preservación, protección y restauración del agua en cantidad y calidad es asunto de seguridad nacional, por tanto, debe evitarse el aprovechamiento no sustentable y los efectos ecológicos adversos;

  10. La gestión integrada de los recursos hídricos por cuenca hidrológica, se sustenta en el uso múltiple y sustentable de las aguas y la interrelación que existe entre los recursos hídricos con el aire, el suelo, flora, fauna, otros recursos naturales, la biodiversidad y los ecosistemas que son vitales para el agua;

  11. El agua proporciona servicios ambientales que deben reconocerse, cuantificarse y pagarse, en términos de Ley;

  12. El aprovechamiento del agua debe realizarse con eficiencia y debe promoverse su reúso y recirculación;

  13. El Ejecutivo Federal promoverá que los estados, el Distrito Federal y los municipios a través de sus órganos competentes y arreglos institucionales que éstos determinen, se hagan responsables de la gestión de las aguas nacionales en cantidad y calidad que tengan asignadas, concesionadas o bajo su administración y custodia y de la prestación de los servicios hidráulicos; el Ejecutivo Federal brindará facilidades y apoyo para la creación o mejoramiento de órganos estatales competentes que posibiliten la instrumentación de lo dispuesto en la presente fracción;

  14. En particular, el Ejecutivo Federal establecerá las medidas necesarias para mantener una adecuada calidad del agua para consumo humano y con ello incidir en la salud pública; para el mejor cumplimiento esta política, se coordinará y solicitará los apoyos necesarios a los estados, Distrito Federal y municipios;

  15. La gestión del agua debe generar recursos económicos y financieros necesarios para realizar sus tareas inherentes, bajo el principio de que "el agua paga el agua", conforme a las Leyes en la materia;

  16. Los usuarios del agua deben pagar por su explotación, uso o aprovechamiento bajo el principio de "usuario-pagador" de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Federal de Derechos;

  17. Las personas físicas o morales que contaminen los recursos hídricos son responsables de restaurar su calidad, y se aplicará el principio de que "quien contamina, paga", conforme a las Leyes en la materia;

  18. Las personas físicas o morales que hagan un uso eficiente y limpio del agua se harán acreedores a incentivos económicos, incluyendo los de carácter fiscal, que establezcan las Leyes en la materia;

  19. El derecho de la sociedad y sus instituciones, en los tres órdenes de gobierno, a la información oportuna, plena y fidedigna acerca de la ocurrencia, disponibilidad y necesidades de agua, superficial y subterránea, en cantidad y calidad, en el espacio geográfico y en el tiempo, así como a la relacionada con fenómenos del ciclo hidrológico, los inventarios de usos y usuarios, cuerpos de agua, infraestructura hidráulica y equipamiento diverso necesario para realizar dicha gestión;

  20. La participación informada y responsable de la sociedad, es la base para la mejor gestión de los recursos hídricos y particularmente para su conservación; por tanto, es esencial la educación ambiental, especialmente en materia de agua;

  21. La cultura del agua construida a partir de los anteriores principios de política hídrica, así como con las tesis derivadas de los procesos de desarrollo social y económico, y

  22. El uso doméstico y el uso público urbano tendrán preferencia en relación con cualesquier otro uso.

Los principios de política hídrica nacional establecidos en el presente Artículo son fundamentales en la aplicación e interpretación de las disposiciones contenidas en esta Ley y en sus reglamentos, y guiarán los contenidos de la programación nacional hídrica y por región hidrológica y cuenca hidrológica.” -fin de la cita-

Conforme a lo anterior, el Titular del Ejecutivo Federal, carece de facultades y atribuciones para reglamentar, por medio de decretos, el aprovechamiento y las reservas de agua que deben de ser de competencia exclusiva del poder legislativo por medio de la emisión de la ley General de aguas.

Esto es así, ya que de la recontextualización de los recursos hídricos como derecho humano, implican precisamente que el poder legislativo pueda realizar un instrumento que reorganice las aguas nacionales.

Por lo tanto, estos decretos implicarían prácticamente que la nueva ley surtiera sus efectos solamente respecto del 40% de las aguas de los caudales superficiales del país, .

3.- Conforme a lo anterior resulta que, las adecuaciones a las políticas hídricas establecidas por los decretos en estudio, son el resultado de la falta de cumplimiento del poder legislativo en la emisión de la ley General de aguas, por lo que se considera que el Ejecutivo Federal, excede sus atribuciones y facultades, al realizar manejos de recursos hídricos, establecer sanciones, y establecer restricciones, vía decretos reglamentarios, a las políticas hídricas de la Ley de Aguas Nacionales, ya que sus efectos:

  • establecen DISTRIBUCIONES de las aguas superficiales para consumo humano y para preservación del ambiente, que con motivo de la MODIFICACIÓN y ADICIONES al ARTICULO 4º constitucional, le correspondeN al poder legislativo, en términos el artículo tercero transitorio del decreto de fecha 18 de enero de 2012.

  • De igual manera establece reservas de agua en regiones genéricas que también deberían ser materia de la ley General de aguas que está pendiente a ser emitida por el legislativo.

  • Y lo último el ejecutivo permite que se dispongan, exploteN, usen Y APROVECHEN, los volúmenes de agua disponibles que no se encuentran comprometidos por medio de las reservas, para que los concesionarios y asignatarios puedan disponer de esos volúmenes de agua, obtener nuevas concesiones, o incrementar sus volúmenes.

4.- En este mismo sentido, dichos decretos reglamentarios, dada su redacción, PRÁCTICAMENTE extinguen las concesiones y asignaciones otorgadas con anterioridad a dichos decretos, si no están vigentes y, si sus los titulares han incurrido en causas de suspensión, revocación extinción. Esta situación pone en claro riesgo a los derechos, las concesiones y las asignaciones de aguas superficiales de los núcleos agrarios que se encuentran las áreas de los decretos.

De tal suerte que resulta urgente, que los Núcleos agrarios, por medio de los Comisariados Ejidales, Comisariados de Bienes Comunales, que sean titulares, asignatarios, o bien tengan derechos de aprovechamiento, explotación y uso de aguas superficiales en las cuencas hidrológicas contenidas en los decretos, deberán de solicitar de inmediato constancias a las delegaciones de la comisión nacional del agua en sus estados, a efectos de que se les informe cuál es su estatus legal y; en caso de que por efectos de estos decretos, sus derechos respecto de aguas superficiales resultarán afectados, promover de inmediato los amparos a efectos de que sus derechos sean restituidos.

De donde resulta necesario que, las dependencias del Sector Agrario coordinado, (SEDATU y PROCURADURÍA AGRARIA), a efectos de que que se encuentran dentro de las áreas comprendidas en los decretos de referencia. Para tal efecto, la estructura territorial de la Procuraduría Agraria podría colaborar con los Comisariados Ejidales y de Bienes Comunales que sean titulares de Derechos, Concesiones y Asignaciones de aguas superficiales, a efecto de realizar las gestiones necesarias ante las Delegaciones de la Comisión Nacional del Agua en los Estados, a efectos de que se informe el estado que guardan los derechos de agua de los núcleos agrarios.

5.- Consideramos que, dada la ubicación y distribución de los efectos de los decretos en estudio con relación a la propiedad social, juntamente con las concesiones mineras, las asignaciones mineras, las áreas naturales protegidas tanto Federales como Estatales, resulta urgente que se recontextualice la participación del sector social de propiedad en cada uno de los Consejos de Cuencas hidrológicas.

De igual manera, en aras de la trasparencia resulta urgente verificar que en efecto se hayan realizado las consultas a que refieren los decretos, por lo que se deberán de hacer PÚBLICOS los expedientes respectivos.

6.- De igual manera, se recomienda verificar que los Consejos de Cuenca involucrados en los decretos, se encuentren legalmente constituidas, que cuenten con representación legal en términos de la ley, y que cuenten con sus reglamentos y planes de manejo, a efectos de que los decretos no se conviertan en escenarios de competencia y depredación de los volúmenes de agua disponibles, en perjuicio de los centros de población, los núcleos agrarios, de las actividades agropecuarias del sector social, así como también no se le restrinja el agua superficial a los pequeños productores a agrícolas y pecuarios que subsisten de esos recursos hídricos.

7.- Se hace preciso que el Legislativo tome las medidas correspondientes a efectos de que estos decretos no transgredan el orden constitucional, es decir, estos decretos tienen que ser analizados por la suprema corte de justicia de la nación a efectos de verificar su constitucionalidad, ya que las políticas hídricas Mexicanas, en concordancia con el Reformado artículo 4º Constitucional, están sujetas precisamente a la emisión de la Ley General de Aguas que es competencia exclusiva del poder legislativo.

Partiendo de la base de que los decretos en estudio, prácticamente disponen del 55% del total de los recursos hídricos superficiales nacionales y, sus efectos, pueden alcanzar incluso los 50 años.

El Observatorio agrario empezará a coordinar un conjunto de acciones y consultas con los núcleos agrarios, los profesionistas y técnicos al servicio de la propiedad social, y las instituciones del sector agrario, a efectos de coordinar acciones y estrategias que atienda las necesidades de los ejidatarios, comuneros, pueblos originarios titulares de derechos de agua dentro de las cuencas materia de los decretos en estudio.

En la tierra de México es tal oportunidad de hacer justicia y traer prosperidad.

Atte.

MD Nayar Emilio Paredes Nieto.

PRESIDENTE.

[1] Elaboración propia con datos del Registro Agrario Nacional, Procuraduría Agraria y SEDATU.

[2] Lucía Madrid, Juan Manuel Núñez, Gabriela Quiroz.- La Propiedad Social Forestal en México. Mex. 2009.

[3] Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA).- Atlas de Servicios Ambientales y Propiedad Social en México.- México 2012.

[4] Comisión Nacional del Agua. - Estadísticas del Agua en México edición 2016.

[5] Ibidem.

[6] Carlos Morett Sanchez Celsa Cosío Ruiz.- Panorama de los Ejidos y Comunidades Agrarias en México. COLPOS 2017.

[7] Cartocritica.- http://www.cartocritica.org.mx/2016/concesiones-de-agua-para-las-mineras/


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